O tym, że telefonia mobilna oraz Internet istotnie zmieniły nasze życie, nikogo przekonywać nie trzeba. Jednak coraz większy zakres i skomplikowanie usług powoduje, że dotychczasowa formuła funkcjonowania sektora telekomunikacyjnego wyczerpuje się. Uwolnienie drzemiącego w tym sektorze potencjału wymaga działań regulacyjnych, zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym. Muszą one być oparte na rzetelnej identyfikacji wyzwań i analizie potencjalnych skutków.

W Unii Europejskiej od pewnego czasu pojawiają się postulaty zmiany polityki wobec sektora telekomunikacyjnego. Wiodący operatorzy wskazują, że działając na obszarach ograniczonych granicami poszczególnych krajów, przegrywają w globalnej konkurencji z przedsiębiorcami działającymi na znacznie większych, jednolitych rynkach, takich jak USA czy Chiny. Zaradzić ma temu projekt rozporządzenia ustanawiającego zasady europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej. Przyszłość łączności na całym kontynencie jest więc obecnie przedmiotem prac Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego.

Jednolity rynek – nowe możliwości ale i ryzyka

Stworzenie jednolitego rynku pozwoliłoby operatorom i dostawcom usług świadczyć je niezależnie od miejsca swojej siedziby i docierać z ofertą do wszystkich klientów na terenie UE. Te cele mają być osiągnięte w drodze zmian w wielu obszarach regulacji, przedstawionych jesienią ubiegłego roku. Wśród najistotniejszych propozycji, należy wskazać przede wszystkim harmonizację zarzadzania częstotliwościami, zrównanie opłat za połączenia międzynarodowe na obszarze UE ze stawkami krajowymi, usankcjonowanie zasady neutralności sieci i zagwarantowanie tzw. „otwartego Internetu”, a także zmianę dotychczasowych przepisów w zakresie ochrony konsumentów.

Zarówno cele regulacji, jak i ogólny kierunek proponowanych zmian wydają się atrakcyjne, jednak ich dokładna analiza przynosi wiele pytań o skutki, na które trudno uzyskać jednoznaczną odpowiedź. Właściwie każda z wymienionych powyżej zmian może okazać się problematyczna dla naszego rynku krajowego i sytuacji konsumentów.

W pierwotnej wersji rozporządzenia proponowano także wprowadzenie tzw. jednolitego zezwolenia unijnego. Chodzi o uprawnienie do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej na całym obszarze UE po dokonaniu jednorazowego zgłoszenia w państwie pochodzenia. Najprawdopodobniej końcowa wersja dokumentu nie będzie jednak obejmowała tej kwestii. Rozwiązanie to mogłoby bowiem spowodować, że regulatorzy krajowi, w tym polski UKE, straciliby część swoich uprawnień wobec działających na ich terenie przedsiębiorców, na rzecz regulatorów z krajów ich pochodzenia. Rodzi to pytanie na ile efektywne byłoby wówczas oddziaływanie na operatorów zarejestrowanych w innych krajach, którzy nie realizują lub wykraczają poza zakres zgłoszenia lub których działalność może stanowić poważne zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa czy porządku publicznego w państwie goszczącym. Kolejnym problemem byłby sposób realizacji polityki regulacyjnej, w tym ochrony konkurencji i konsumentów przez UOKiK.

Wątpliwości, podobne do tych wspominanych odnośnie koncepcji jednolitego zezwolenia unijnego, budzi kwestia harmonizacji zarządzania częstotliwościami. Z punktu widzenia rynku, główne cele przewidziane przez projektowane prawo to zapewnienie przewidywalnych i porównywalnych warunków udostępniania i użytkowania częstotliwości, umożliwiających planowanie inwestycji oraz świadczenie usług na obszarze większym niż jeden kraj UE. Projekt rozporządzenia wprawdzie nie proponuje w tym zakresie kompleksowych rozwiązań, ale biorąc pod uwagę, że jednym z jego deklarowanych celów miałoby być obniżenie ceny za pasmo oraz skoncentrowanie się na opłatach za utrzymanie licencji, a nie za jej zakup, należy zastanowić się, jak w tym kontekście traktowane będą dotychczasowe zobowiązania i polityka państwa w tym zakresie. Jest to szczególnie istotne z uwagi na to, że Polska, jako kraj graniczny UE, musi brać pod uwagę również uwarunkowania krajów nienależących do Unii, które w procesie harmonizacji zarządzania częstotliwościami nie uczestniczą.

Nawet zniesienie opłat roamingowych i wdrożenie zasady obowiązywania taryfy krajowej za granicą („roam like at home”) może sprawić duże problemy w rozliczeniach polskich operatorów z zagranicznymi odpowiednikami, ponieważ ceny połączeń w Polsce oraz stawki hurtowe należą do najniższych w UE. Zniesienie opłat roamingowych i wdrożenie zasady obowiązywania taryfy krajowej za granicą, przy braku regulacji stawek hurtowych, może powodować straty w rozliczeniach operatorów z państw takich jak Polska z ich zagranicznymi odpowiednikami. Istotne jest to zwłaszcza wobec znacznej mobilności abonentów wewnątrz UE. W efekcie Polscy przedsiębiorcy i konsumenci mogliby ponieść straty finansowe.

Konsolidacja rynku?

Z punktu widzenia ochrony konkurencji bardzo istotna jest kwestia konsolidacji rynku. Pojawiają się opinie zarówno ze strony przedstawicieli czołowych europejskich operatorów telekomunikacyjnych, jak również niektórych polityków europejskich, że Komisja Europejska i krajowe organy antymonopolowe powinny znacznie mniej rygorystycznie traktować połączenia przedsiębiorstw telekomunikacyjnych. Kluczowym argumentem jest, że konsolidacja wzmocni operatorów, umożliwiając im skuteczniejsze konkurowanie na szerszym, europejskim rynku oraz sfinansowanie inwestycji w rozbudowę infrastruktury telekomunikacyjnej. Podejście takie wydaje się jednak być zbytnim uproszczeniem.

Jak wskazał Komisarz UE ds. Konkurencji, Joaquin Almunia, reforma regulacyjna jest niezbędna, ale to czego potrzeba, to więcej konkurencji, a nie mniej. Dopiero skutecznie przeprowadzona przebudowa rynku telekomunikacyjnego może stworzyć warunki umożliwiające swobodne rywalizowanie na obszarze całej Unii. Zmniejszanie konkurencji na rynkach krajowych, przy wciąż niepewnym przyszłym kształcie rynku europejskiego, w praktyce oznaczałoby transfer pieniędzy konsumentów dziś, z nadzieją, że w przyszłości jego skala zmniejszy się wraz z – być może odległymi w czasie – zmianami rynkowymi. Rozsądniej jest poczekać, aż konkurencja między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi działającymi w rożnych krajach UE stanie się faktem. Do tego czasu, organy antymonopolowe, chroniące odbiorców (konsumentów i przedsiębiorców innych branż) powinny traktować rynki krajowe jako odrębne rynku właściwe i tym samym wszelkie koncentracje oceniać w kontekście krajowym.

To prawda, że konsolidacja na szczeblu europejskim nie musi automatycznie prowadzić do zmniejszenia liczby dostawców dostępnych konsumentom. Na jednolitym rynku europejskim może działać więcej firm niż obecnie na poszczególnych rynkach krajowych. W związku z tym konsumenci – np. z krajów, w których obecnie działa tylko dwóch dostawców telefonii mobilnej – mogą mieć większy wybór, jednak jedynie pod warunkiem, że będą w stanie realnie skorzystać z usług zagranicznego operatora.

Również argument wskazujący na konieczność rozbudowy infrastruktury nie wydaje się do końca trafiony. Nie ma bowiem żadnej gwarancji, że pozyskane kosztem wyższych cen płaconych przez konsumentów dodatkowe środki nie zostaną spożytkowane w inny sposób lub też zostaną zainwestowane wyłącznie na terenach gwarantujących wysokie stopy zwrotu, które już dziś nie cierpią na niedobór inwestycji.

Polski głos w dyskusji

Ze względu na rosnący wpływ sektora telekomunikacyjnego na kondycję gospodarki i dobrobyt konsumentów, Polska powinna aktywnie uczestniczyć w unijnej dyskusji nad nowymi regulacjami. Wymaga to jednak dokonania kilku kluczowych rozstrzygnięć dotyczących krajowego rynku, opartych o dogłębną analizę skutków i ich wpływu na proponowany kształt unijnych regulacji.

Taka analiza powinna być zawarta w opracowywanej obecnie rządowej strategii rozwoju rynku telekomunikacyjnego, adresującej również opisane wcześniej dylematy dotyczące reformy na szczeblu unijnym.

Przykładem aspektów regulacyjnych oraz ochrony konkurencji i konsumentów wymagających rozstrzygnięć jest choćby zakończenie procesu przyznawania nowych częstotliwości, bez czego nie będzie rozwoju usług szybkiego Internetu mobilnego. W tym przypadku konieczna jest analiza i odpowiedź na pytanie, jakie kryteria należy zastosować przy ich podziale oraz jak uporządkować zarządzanie przyznanymi już operatorom rezerwacjami, także w kontekście ich wydłużania. Do rozstrzygnięcia są także wątpliwości odnośnie do dopuszczalności współdzielenia infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności posiadanych przez operatorów zasobów częstotliwości. Konieczne jest ponadto wypracowanie, zapewniających rozwój konkurencji regulacji dotyczących hurtowego rynku szerokopasmowego dostępu do Internetu (BSA) i detalicznych rynków stacjonarnych połączeń głosowych krajowych i międzynarodowych.

Nowe częstotliwości – dlaczego nie aukcja

Najistotniejszym problemem dla rynku telefonii mobilnej w chwili obecnej jest rozdysponowanie częstotliwości z zakresu 791-816 MHz i 832-857 MHz oraz z zakresu 2500-2570 MHz i 2620-2690 MHz, których pozyskanie przez operatora jest istotnym warunkiem rozwoju usług w technologii LTE. W chwili obecnej tylko operatorzy sieci T-Mobile i Orange – uruchomili LTE dzięki zawartemu porozumieniu o współdzieleniu częstotliwości. Przyznanie operatorom nowych zasobów zdynamizowałoby rozwój telefonii mobilnej umożliwiając świadczenie usług w wyższym standardzie.

Przyjęta do tej pory koncepcja, aby nowe częstotliwości zostały przyznane w ramach aukcji wydaje się niefortunna. Pomimo kilkukrotnego poddawania konsultacjom i modyfikowania dokumentacji, wciąż nie ma konkluzji co do ostatecznego kształtu procedury. Proponowane przeprowadzenie aukcji, a nie przetargu, jako formy rozdysponowania częstotliwości budzi wiele zastrzeżeń zarówno uczestników rynku jak i organu antymonopolowego. Po pierwsze, w aukcji liczy się głównie cena, a nie są brane pod uwagę inne kwestie, przede wszystkim wpływ na zachowanie konkurencji.
Ponadto warto wskazać, że Prezes UKE wcześniej nie stosował procedury aukcyjnej przydzielając zasoby częstotliwości, stąd nie ma stosownego doświadczenia, co może generować wiele problemów organizacyjnych i prawnych, de facto utrudniając przekucie decyzji o rozdziale częstotliwości na decyzje inwestycyjne. Jakkolwiek przyznanie częstotliwości powinno odbyć się jak najszybciej, to bardzo ważne jest, aby wynik postępowania nie budził wątpliwości formalnych i nie stwarzał nadmiernego ryzyka postępowań antymonopolowych w przyszłości.

Co z przyznanymi częstotliwościami?

Kwestia aukcji wpisuje się w szerszy problem podziału częstotliwości pomiędzy operatorów. Ze względu na pierwotne przeznaczenie częstotliwości (wyłącznie usługi głosowe) oraz przyznawanie ich w ramach przetargów rozstrzyganych w różnych okresach, operatorzy posiadają niewielkie zakresy ciągłego pasma, które jest niezbędne do świadczenia usług szybkiego mobilnego Internetu. Są dwa możliwe sposoby zaradzenia istniejącej sytuacji. Dokonanie refarmingu częstotliwości, czyli zmiany zakresu dotychczasowych rezerwacji, tak aby tworzyły one ciągłe pasma lub też zwiększenie zakresu współdzielenia częstotliwości. Pierwsze rozwiązanie wydaje się stwarzać poważne wyzwania prawne i organizacyjne, zwłaszcza że dotychczasowe rezerwacje częstotliwości mają różne okresy obowiązywania i są przedłużane w zasadzie automatycznie. Wobec upływu terminu ważności rezerwacji dla Orange, T-Mobile i Polkomtela. Prezes UOKiK w swoim stanowisku do przygotowanych przez Prezesa UKE decyzji postulował podjęcie działań, aby nowe rezerwacje traciły ważność w tym samym czasie. Umożliwiałoby to ewentualne zmiany dotyczące zagospodarowania poszczególnych pasm w przyszłości, a zatem skuteczną realizację strategii państwa.
Drugie z wymienionych rozwiązań, czyli współdzielenie częstotliwości, które już zostało zastosowane w ramach współpracy T-Mobile i Orange, jakkolwiek przyczynia się do efektywniejszego wykorzystania zasobów oraz rozszerza ofertę dla konsumentów – to może nieść z sobą zagrożenia dla konkurencji i konsumentów w dłuższym okresie, jeżeli współpraca taka nie wynika z jasnej polityki regulacyjnej. Regulatorzy rynku winni posiadać odpowiednie ustawowe uprawnienia pozwalające skutecznie kontrolować działania przedsiębiorców dotyczące zmiany własności i wszystkich form udostępniania lub współdzielenia częstotliwości. Wszelkie działania przedsiębiorców, w wyniku których dochodziłoby do ww. zmian powinny odbywać się za zgodą Prezesa UKE i organu antymonopolowego.

Obecne przepisy artykułu 1221 ustawy Prawo telekomunikacyjne są nieprecyzyjne i różnie interpretowane, co powoduje, że praktycznie trudno mówić o efektywnym kontrolowaniu tego typu zachowań przedsiębiorców. Prawo powinno zostać jak najszybciej doprecyzowane w tym zakresie, aby regulator samodzielnie lub we współpracy z organem antymonopolowym mógł podejmować interwencje w celu zapobieżenia możliwym zagrożeniom dla konkurencji.

Pozostałe problemy

O ile najistotniejsze problemy dla rozwoju rynku telekomunikacyjnego dotyczą rynku telefonii mobilnej, nie można zapominać o wciąż istotnych kwestiach regulacji innych obszarów tego sektora np. deregulacji części hurtowego rynku szerokopasmowego dostępu do Internetu (BSA). Jakkolwiek należy zgodzić się z tezą, że na niektórych obszarach kraju istotnie można mówić o efektywnej konkurencji i nakładanie obowiązków regulacyjnych na grupę Orange w tym zakresie nie wydaje się już konieczne, jednak sama analiza, na której wynikach opiera się Prezes UKE, jak również sposób wydzielenia obszarów, na których rezygnuje się z regulacji, budziły pewne wątpliwości organu antymonopolowego oraz były przedmiotem dyskusji i zgłaszanych uwag. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku regulacji detalicznych rynków stacjonarnych połączeń głosowych krajowych i międzynarodowych.

Powyżej opisane problemy krajowego rynku telekomunikacyjnego pokazują jak wiele wyzwań stoi w tej chwili przed jego regulatorami w Polsce. Jak się wydaje, niezbędne jest dokonanie kompleksowej, dogłębnej analizy krajowego rynku telekomunikacyjnego i opracowanie całościowej strategii jego rozwoju, której celem byłaby optymalizacja działań regulacyjnych w kraju i określenie priorytetów naszego państwa w budowie jednolitego rynku telekomunikacyjnego w UE. Bez tego, działania poszczególnych organów zajmujących się rynkiem telekomunikacyjnym w Polsce mogą okazać się niedostatecznie skoordynowane i prowadzić do powstania niepotrzebnych barier dla rozwoju polskiego rynku telekomunikacyjnego ze szkodą dla konsumentów i całej gospodarki.

Wojciech Szymczak, Główny Ekonomista UOKiK.

Artykuł odzwierciedla poglądy autora i nie jest oficjalnym stanowiskiem UOKiK.